viernes, 26 de octubre de 2012

La motivación de los actos administrativos y las potestades discrecionales

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJPAC) establece como uno de los requisitos de los actos administrativos la motivación de los mismos en una serie de supuestos. En concreto, el artículo 54 desarrolla una lista de tipos de actos administrativos que, por su naturaleza u objeto, deben ser motivados “con sucinta referencia de hechos y fundamentos”.

La exigencia de motivación de los actos administrativos, a pesar de que pueda parecer lógica y razonable, es un elemento relativamente moderno. Dice el profesor PARADA* que “en el Antiguo Régimen ni siquiera se exigía en las sentencias judiciales, pues se consideraba incompatible con el prestigio de la autoridad en el Estado absoluto (…). En el Derecho administrativo la motivación se exigió en los reglamentos ministeriales dictados en desarrollo de la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de 19 de octubre de 1890.

No obstante lo dicho, el concepto y finalidad de la motivación justifican sobradamente su inclusión en la actual normativa. Sobre el concepto, el Tribunal Supremo se pronuncia del siguiente modo: la motivación es “la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento, a la decisión ínsita en el acto como necesaria para conocer la voluntad de la Administración, tanto en cuanto a la defensa del particular, que por omitirse las razones se verá privado o, al menos, restringido en sus medios y argumentos defensivos, como respecto al posible control jurisdiccional si se recurriere contra el acto" (STS de 15 de Octubre de 1981 [ROJ 3518/1981]).


De esta manera la motivación sirve para preservar los derechos de los administrados de un modo esencial. Tal es así que se constituye como un requisito “de fondo e indispensable, cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que 'justifican' el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque sólo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el art. 24.1 de la Constitución” (STS de 20 de enero de 1998 [ROJ 228/1998]).

El Tribunal Constitucional también se ha pronunciado sobre la misma en los siguientes términos: “(...) la motivación es no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de los derechos” (STC 26/1981, de 17 de julio).

Dentro del elenco de actos administrativos que requieren motivación, la letra (f) recoge un tipo especialmente conflictivo en cuanto a la motivación: los dictados en el ejercicio de potestades discrecionales.

La definición de discrecionalidad no es absolutamente clara, por lo que suele definirse en contraposición con las características de conceptos aledaños. Así, por una parte, se distingue la discrecionalidad de las potestades regladas, en las que la Administración ha de limitarse a verificar el cumplimiento de los requisitos expresamente previstos en la normativa y sobre los que no hay ambigüedad. Planteada la cuestión en estos términos, resulta manifiestamente “necesario que la resolución que la Administración adopte con el ejercicio de la potestad discrecional, debe ser suficientemente motivada, porque, como dice la jurisprudencia, en los actos reglados, su contenido está completamente determinado en el Ordenamiento Jurídico; en cambio, en los actos en los que puede hacerse uso de la potestad discrecional, es indispensable que la Administración exprese clara y suficientemente el proceso lógico que lleve a su decisión” (STS 15 de diciembre de 1998 [RJ 1999/1025]).

Por otra parte, la discrecionalidad se contrapone con el concepto de arbitrariedad, plenamente proscrita por la normativa. En algún momento se cuestionó la compatibilidad entre el ejercicio de una potestad discrecional y la exigida motivación del sentido del acto administrativo. Al respecto, el Tribunal Supremo ha dicho lo siguiente: “lo discrecional no es lo mismo que lo caprichoso, y el margen de libertad que la discrecionalidad otorga a la Administración lo sigue teniendo aunque se le imponga la obligación de expresar los motivos de su actuación, deber lógico para que pueda distinguirse entre lo discrecional lícito y lo arbitrario injusto; en la discrecionalidad los motivos lícitos [...] han de ser reconocidos, justamente para que pueda examinarse si la decisión es fruto de la discrecionalidad razonable o del capricho o humor de los funcionarios”(STS de 10 de junio de 1994 [ROJ 20357/1994]).

Otra cuestión relevante es cómo, de qué “forma” ha de ser la motivación. La Ley 30/1992 dice que será “sucinta” pero esto no puede suponer “que tal motivación se pueda cumplir con fórmulas convencionales sino dando la razón plena del proceso lógico y jurídico que determine la decisión” (STSJ-Islas Canarias n.º 436/1998, de 30 de abril [RJCA 1998/2534]; en igual sentido STSJ-Cantabria de 4 de diciembre de 1997 [recurso nº 674/1997]).

La razón, como dice PARADA, “ha de ser suficiente para dar razón del proceso lógico y jurídico del acto en cuestión sin que valgan las falsas motivaciones, las fórmulas 'passe-partout', o comodines, que valen para cualquier supuesto y que nada o muy poco justifican o explican sobre la decisión del acto en el que se insertan”.

Por último, es preciso llamar la atención sobre la llamada motivación in aliunde. Este tipo de motivación es aquella que consiste en fundar el sentido de un acto administrativo sobre informes o documentos técnicos que obran en el expediente administrativo. Su fundamento legal se encuentra en el artículo 89.5 Ley 30/1992. El Tribunal Supremo admite ampliamente este tipo de motivación que podemos llamar “referencial”, pronunciándose en estos términos: “En cuanto a la motivación de los actos administrativos, es doctrina consolidada tanto del Tribunal  Constitucional (STC 51/86) como del Tribunal Supremo (STS 20-I-89) que la motivación puede hacerse  de manera expresa y muy breve en el propio texto de las disposiciones o actos, así como la admisibilidad de  la motivación "in aliunde", bastando para justificar la Orden Ministerial el que la Administración esté en  condiciones, en el marco de la revisión jurisdiccional, de justificar los criterios utilizados para aumentar las  plazas y variar la demarcación. ” (STS de 12 de julio de 2004 [nº rec. 88/2001 ]).

* PARADA, RAMÓN. "Derecho Administrativo I. Parte General". Marcial Pons, 1999. Págs. 137-138.

3 comentarios:

  1. Muchas gracias por el artículo. Muy interesante. Me ha aclarado algunos conceptos para la interposición de recurso contra la inadmisión de un recurso extraordinario de revisión contra el Ayuntamiento de Madrid por haber motivado "in aliunde" pero entresacando párrafos de un informe sin darme acceso a la totalidad del mismo. ünicamente comentar que la referencia a la STS 5 de diciembre de 1998 [RJ 1999/1025]) es de fecha 15 de diciembre.
    Un saludo.
    Inés Pérez

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  2. Muchas gracias por los comentarios y por la apreciación del error: ya está corregido. Nos alegra saber que el artículo ha sido útil. Saludos!

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