El principio constitucional de cooperación estatal en materia religiosa.

El artículo 16 de la Constitución Española reconoce el derecho de libertad ideológica, religiosa y de culto. Junto a éste, su apartado 3º proclama dos principios jurídicos de gran importancia. Por una parte, el principio de neutralidad del Estado en materia religiosa al declarar que “ninguna confesión tendrá carácter estatal” y, por otra parte, el denominado principio de cooperación del Estado con “la Iglesia Católica y las demás confesiones”.

La determinación del contenido material del principio de cooperación estatal es un asunto que resulta, en ocasiones, muy controvertido, especialmente en el ámbito de la financiación de las confesiones religiosas. En este artículo centraremos el estudio en dicho principio enfocado a la Iglesia Católica, por el peso específico que le otorga la normativa, para lo cual esbozaremos la historia y situación jurídica actual de dicha cooperación estatal en materia de financiación.

El Acuerdo con la Santa Sede sobre Asuntos Económicos de 1979

Situaremos el punto de partida de este análisis en el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede, sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979 (en adelante AAE). Dicho Acuerdo, cuya naturaleza jurídica está asimilada a la de un Tratado Internacional, estableció un marco de cooperación financiera con la Iglesia Católica en España que habría de regir ante la nueva realidad política y jurídica del Estado tras la aprobación de la Constitución Española de 1978.

En este sentido, el preámbulo del Acuerdo decía al respecto que:

“Por una parte el Estado no puede ni desconocer ni prolongar indefinidamente obligaciones jurídicas contraídas en el pasado. Por otra parte, dado el espíritu que informa las relaciones entre Iglesia y Estado, en España resulta necesario dar nuevo sentido tanto a los títulos de la aportación económica como al sistema según el cual dicha aportación se lleve a cabo.”

A continuación, tras establecerse en el artículo II.1 AAE que

“El Estado se compromete a colaborar con la Iglesia Católica en la consecución de su adecuado sostenimiento económico, con respeto absoluto del principio de libertad religiosa”

se procede a regular un sistema de cooperación financiera desarrollado en las tres fases siguientes:

• La primera etapa consistía en una cooperación financiera con base en los Presupuestos Generales del Estado, es decir, se preveía el establecimiento de una dotación presupuestaria “global y única” que sería actualizada anualmente (art. II.4 AAE). Este modo de financiación presupuestaria tendría un carácter transitorio con una duración mínima de 3 años desde la firma del Acuerdo.
  
  
• Transcurrida la primera etapa, se iniciaría un “proceso de sustitución” que culminaría con la consolidación de la tercera fase que veremos a continuación. El artículo II.4.2º AAE decía al respecto: “Durante el proceso de sustitución, que se llevará a cabo en el plazo de tres años, la dotación presupuestaria se minorará en cuantía igual a la asignación tributaria recibida por la Iglesia Católica.”
  
  
• Por último, la tercera y última etapa suponía establecer un auténtico sistema de asignación tributaria. Éste consistiría en detraer y destinar a la financiación de la Iglesia Católica un porcentaje determinado del rendimiento del IRPF, del Impuesto sobre el Patrimonio u otra figura impositiva de carácter personal (art. II.2 AAE). Es interesante resaltar el tenor literal del Acuerdo en este punto que decía: “el Estado podrá asignar a la Iglesia Católica un porcentaje del rendimiento de la imposición sobre la renta o el patrimonio neto u otra de carácter personal, por el procedimiento técnicamente mas adecuado.”

En consecuencia, el Acuerdo de 1979 preveía el tránsito de un sistema de dotación presupuestaria a otro de asignación tributaria para adecuarse al nuevo marco jurídico de neutralidad estatal en materia religiosa proclamado en el artículo 16.3 de la Constitución Española.

El sistema de cooperación financiera en la práctica

Los plazos previstos en el esquema recién descrito no fueron cumplidos en la práctica. En primer lugar, el sistema de dotación presupuestaria (primera fase) estuvo en funcionamiento desde 1979 hasta el año 1988.

A partir de 1988, mediante la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 (LPGE-1988) se estableció un porcentaje (0’5239 %) del rendimiento del IRPF para su destino a “fines religiosos y a otros fines de interés social” (Disp. Adicional 5ª LGPE-1988) según la voluntad expresada por los sujetos pasivos en las declaraciones del impuesto.

Es interesante resaltar en este punto que, a pesar de que la LPGE-1988 utilizó una expresión amplia de la primera alternativa (“fines religiosos”), el destino a dichos fines religiosos se limitaba a la Iglesia Católica, como se desprende del tenor literal del apartado 4º de la Disposición Adicional 5ª al decir: “Los sujetos pasivos podrán indicar en la declaración su voluntad de que el porcentaje correspondiente a su cuota íntegra se destine: a) A colaborar al sostenimiento económico de la Iglesia Católica, o b) A los otros fines que establece el apartado uno de esta disposición (...)”.

Además, la LPGE-1988 añadía que, en todo caso, los recursos obtenidos por el sistema de asignación tributaria durante los años 1.988, 1.989 y 1.990 no podrían ser inferiores a la dotación presupuestaria del año 1.987, actualizada debidamente, por lo que el eventual déficit sería cubierto por partidas presupuestarias establecidas anualmente. Este modelo de funcionamiento (que podemos identificarlo con la fase intermedia del AAE) evitaba una disminución de la financiación respecto al importe consignado en el presupuesto del año anterior.

El sistema de asignación tributaria con complemento presupuestario permaneció vigente hasta el año 2007, momento en el que la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007 (LPGE-2007), eliminó el citado complemento. A partir de este momento se dejaba de garantizar una cantidad mínima y, a cambio, se aprobaba un aumento del porcentaje mencionado del 0,5239 al 0,7 por ciento.

El funcionamiento de este nuevo sistema parte del abono, por parte del Estado, de importes mensuales a la Iglesia Católica (para el 2007: 12.501.051,76 euros mensuales) a cuenta del sistema de asignación tributaria, procediéndose posteriormente a realizar la liquidación correspondiente respecto con el importe que efectivamente debía ser destinado a la Iglesia, según se desprendiese del cálculo de las declaraciones del IRPF del año en curso. Dicha liquidación debía realizarse, según la LPGE-2007, antes del 30 de noviembre de 2008.

Este es el modelo que actualmente se encuentra vigente. Así, durante el año 2013, la Disposición Adicional 68ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, prevé un pago mensual de 13.266.216,12 euros a cuenta del importe que resulte del sistema de asignación tributaria con la consiguiente regularización.

El principio de cooperación a la luz del principio de neutralidad religiosa

No parece plantear discusión el hecho de que el sistema de dotación presupuestaria vigente hasta 1988 (aunque cuya eficacia material se prolongó hasta 2007 a través del sistema de complemento presupuestario) no resulta compatible con el principio de neutralidad del Estado en materia religiosa.

El actual modelo de asignación tributaria encaja mejor en el principio constitucional de “neutralidad cooperativa” aunque se han planteado algunas cuestiones problemáticas que resumimos a continuación.

Una de ellas es la intensidad de la cooperación. El sistema de asignación tributaria supone, en definitiva, disponer de la estructura impositiva y recaudatoria del Estado para satisfacer una parte de la financiación de organizaciones religiosas. Por esta razón, algunos autores consideran que la cooperación resulta excesiva de tal modo que proponen un sistema puro de incentivos fiscales a través de la deducción de donativos a las organizaciones religiosas.

En segundo lugar, se señala el problema de la cooperación asimétrica entre confesiones religiosas. Esta crítica se funda en el volumen de los importes satisfechos a la Iglesia Católica (alrededor de 140 millones de euros al año) respecto al de las otras confesiones religiosas con pactos de cooperación (que, en agregado, no suman más de 4 millones de euros anuales).